DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL. VALE A PENA LER E SABER SOBRE.

Conforme dados da Secretaria do Tesouro Nacional (STN) o montante atualizado das Transferências de Royalties a estados e municípios, desde 2008, os repasses acumulados somam mais de R$ 1 trilhão, em valores reais (corrigidos pelo IPCA), conforme posição atualizada em 07/09/2026.

Em 2008, os repasses chegaram a cerca de R$ 43 bilhões. Com a queda dos preços do petróleo entre 2015 e 2017, os valores recuaram para uma faixa entre R$ 25 bilhões e R$ 35 bilhões. Em seguida, houve forte recuperação, culminando no recorde de R$ 93 bilhões em 2022. Desde então, os repasses vêm diminuindo e totalizam R$ 57 bilhões em agosto de 2026, considerando dados ainda parciais do ano. Ou seja, o orçamento da Educação e Saúde flutuam com os preços internacionais do petróleo, e isso consequentemente mexe mês a mês com esses orçamentos com se de fato tivessem alguma ancora nos preços internacionais do petróleo. É pois, como se mais guerra no oriente médio, tivesse que necessariamente gerar mais aplicação de recursos públicos na Educação e Saúde.

Erro de método, antes de ser erro de política

Antes de entrar nos números, vale nomear com clareza o problema raiz, porque ele é, antes de tudo, um erro metodológico, não apenas uma falha de execução.

Quando o legislador constituinte fixou percentuais mínimos de gasto (25% da receita de impostos em MDE, pisos de saúde, depois os royalties do pré-sal), ele partiu de um conceito teórico abstrato — "todo ente federativo deve garantir um mínimo de investimento em educação e saúde" — e o transformou em regra numérica única, ad eterna, aplicável a 5.570 municípios e 27 estados.

Ou seja, 5.597 realidades e uma só regra, impostas há cerca de quatro décadas atrás!

Será que o teórico ainda bate exatamente com o caso concreto de cada local, realidade, concentração, disparidade... nesse país de dimensões continentais?

O problema é que essa regra nunca foi calibrada pela realidade empírica local de cada prefeitura: sua pirâmide etária, sua curva de matrícula, seu perfil epidemiológico, sua capacidade instalada.

Isso é um erro clássico de desenho de política pública: tratar um diagnóstico geral e correto ("é preciso proteger gasto social de cortes") com uma prescrição uniforme e insensível ao caso concreto.

Anedota didática 1 — O remédio único. Imagine um médico que descobre que vitamina D previne uma certa doença óssea comum em idosos. Satisfeito com a descoberta, ele passa a receitar a mesma dose de vitamina D para todos os pacientes que entram no consultório — crianças, adultos jovens, gestantes, idosos — porque "a teoria diz que vitamina D é boa". Ele não está errado sobre o princípio. Mas, ao aplicá-lo sem examinar cada paciente, ele erra na prática: superdosa quem não precisa e ainda pode deixar sem atenção específica quem tem outro problema mais urgente. A vinculação orçamentária brasileira faz exatamente isso com os municípios: acerta o princípio, erra a dose, porque nunca examinou o paciente de perto, mediante um diagnóstico consequente atual e pessoal de cada enfermo.

Didaticamente, dá para separar dois planos que a política brasileira insiste em fundir:

• Plano do princípio (por que vincular): correto e defensável — evitar que gestores cortem áreas sociais em crises fiscais.
• Plano da métrica (quanto e como vincular): aplicado de forma genérica, sem nenhum mecanismo de ajuste que meça constantemente se aquele município específico tem, hoje, mais crianças ou mais idosos, mais matrícula ou mais leito hospitalar necessário.

O resultado é que a lei resolve o problema teórico — no Plano do Direito, desprovido de Justiça ao arbitrar remotamente ("não deixem de gastar com isso") mas cria um problema prático novo e não intencional: obriga o gasto no lugar errado, na proporção errada, para a demografia errada — porque nunca mediu a realidade de cada prefeitura antes de fixar a regra, e não tem gatilho de proporcionalidade para remedir ao longo do tempo.

O nó da autonomia federativa: por que não se pode simplesmente "liberar" o gasto?

Esse erro de método esbarra, porém, num dilema real e nada trivial: quem decide, quando se descentraliza a decisão?

A vinculação existe, em grande parte, porque a autonomia municipal e estadual — pilar do federalismo brasileiro pós CF 1988 — não vem acompanhada, na prática, de um sistema robusto e uniforme de controle social e accountability em todos os 5.570 municípios do país. Em tese, dar a cada prefeito liberdade para realocar recursos "sobrados" de educação para onde a necessidade local apontar é uma solução elegante do ponto de vista técnico. Mas, na prática política brasileira, essa liberdade tem histórico de ser capturada por incentivos de curtíssimo prazo:

• Sim, existe o risco real de prefeito gastar milhões em show de música breganeja, festa junina milionária, ou "obra faraônica", um estádio, uma praça monumental, encher a folha de pagamento da prefeitura de indicados da base aliada, um monumento alienígena, asfalto para estrada que leva a sua fazenda ou loteamento, em vez de reforçar posto de saúde ou creche, porque esse tipo de gasto tem retorno eleitoral e/ou pessoal imediato, palpável e visível, enquanto qualidade do saneamento, saúde e educação é um retorno lento, difuso, e raramente atribuído ao gestor que investiu inicialmente.
• Esse não é um risco teórico: é um padrão amplamente documentado no noticiário municipal brasileiro — contratações de shows com cachês milionários em plena crise de caixa na saúde, obras de marketing político personalíssimo financiadas com recursos que poderiam, sem a vinculação, ter sido desviados de áreas sociais.

Anedota didática 2 — O prefeito e o palco. Pense num prefeito “fictício” de uma cidade de 40 mil habitantes. Faltam seis meses para a eleição. Ele tem duas opções para os R$ 2 milhões que "sobraram" de um exercício com queda de matrícula: reformar o posto de saúde do bairro periférico, que atende sobretudo idosos com hipertensão e diabetes — trabalho invisível, sem inauguração, sem faixa, sem aplauso; ou contratar uma dupla sertaneja famosa para a festa do padroeiro — palco, luzes, fotos, milhares de eleitores presentes, manchete no jornal local, pago indiretamente via recursos da “publicidade”, no dia seguinte. Sem vinculação obrigatória, o incentivo eleitoral empurra fortemente para o palco. É esse cálculo — não a maldade do gestor, mas o incentivo estrutural da reeleição — que a vinculação foi desenhada para neutralizar, empurrado por vários de seus asseclas puxa sacos interesseiros lindeiros.

• É similarmente esse tipo de comportamento que a vinculação constitucional foi desenhada para “impedir”. Ela nasceu como um cinto de segurança contra o próprio gestor local, desonesto, partindo da premissa (nem sempre errada) de que, sem piso obrigatório, boa parte dos entes subnacionais privilegiaria gasto de visibilidade político autopromocional, sobre gasto social estrutural.

Isso cria uma tensão genuína, e não um simples erro a corrigir: flexibilizar demais resolve o problema demográfico, mas reabre a porta para o problema de captura política que a vinculação foi criada para fechar. Qualquer proposta de calibrar a vinculação pela realidade local precisa, para ser levada a sério, vir acompanhada de mecanismos de real transparência e controle que hoje são desiguais e frágeis na maioria dos municípios brasileiros.

O que os números mostram?

Do lado da educação, a demanda está encolhendo rápido.

• O Censo Escolar 2025 registrou uma queda de 1,07 milhão de matrículas entre 2024 e 2025, atribuída à redução da taxa de natalidade e da população em idade escolar — um recuo de 2,3% no total de matrículas frente a 2024, para 46 milhões.
• A população de 0 a 3 anos recuou 8,4% entre 2022 e 2025 nas projeções do IBGE/Inep.

·         Segundo o Relatório da Educação Superior publicado pelo INEP, em 2025 o Brasil já contava com cerca de 24 milhões de vagas no ensino superior, enquanto o número de matrículas era de aproximadamente 10 milhões, e que menos de 1/5 conclui os estudos a cada ano. Apesar disso, é comum ouvir de políticos, independentemente de suas correntes ideológicas, o discurso de que a solução para os problemas do país passa necessariamente por mais e mais investimentos em educação e saúde. No entanto, os dados sugerem que a questão pode não estar apenas na ampliação da oferta de recursos, mas também na eficiência, na gestão e na capacidade de transformar esses investimentos em resultados concretos para a população, que é quem por fim e ao cabo, banca essa festa.

• Um estudo recente projeta que as redes estaduais, que já caíram 26,2% de matrículas entre 2010 e 2022, devem perder mais 24,9% até 2034 — de 14,7 milhões para pouco mais de 11 milhões de alunos, reflexo direto da queda da fecundidade, que passou de 6,28 filhos por mulher nos anos 1960 para 1,55 em 2022, bem abaixo do nível de reposição.
• Em projeção mais ampla, a população de 0 a 17 anos deve cair de 50,9 milhões em 2024 para 36,2 milhões em 2050 — queda de 28,9% em menos de três décadas. Prova dessa projeção, é o que já vem acontecendo em países desenvolvidos.

Anedota didática 3 — A escola de dez salas. Imagine uma escola municipal fictícia construída em 1995 com dez salas, pensada para 400 alunos. Hoje ela tem 210. Várias salas ficam vazias ou subutilizadas diuturnamente. O prédio continua consumindo o mesmo orçamento de manutenção, o quadro de professores segue superdimensionado para a estrutura antiga (porque cortar cargo é politicamente e juridicamente difícil), e a regra de vinculação segue obrigando a prefeitura a aplicar o mesmo percentual mínimo em MDE — mesmo que, na prática, aquele dinheiro extra pudesse fazer muito mais diferença reformando o posto de saúde do outro lado da rua, que atende precariamente a fila crescente de idosos. Mas não... o prefeito acaba tendo que contratar mais um ou dois professores temporários (para cada turma efetiva), indicados pela base aliada, para o salário do professor “40h”, não ser muito maior que o dele próprio (como já é realidade na cidade de Maricá-RJ) e ainda, ele ter as contas rejeitadas pelos Tribunais de Contas, fora o desgaste político-“moral” de ter que assumir TACs com o MP.

Do lado da saúde, a demanda por serviços de maior complexidade e custo cresce continuamente.

• A proporção de idosos (60 anos ou mais) na população brasileira quase dobrou entre 2000 e 2023, de 8,7% para 15,6% — em números absolutos, de 15,2 milhões para 33 milhões de pessoas.
• A projeção para 2070 é de que 37,8% da população — 75,3 milhões de pessoas — tenha 60 anos ou mais.
• Quem chega aos 60 anos hoje vive, em média, mais 22,6 anos, contra 13,2 anos em 1940 — ou seja, mais anos de demanda por sistema de saúde por pessoa idosa.
• O crescimento populacional total do Brasil deve durar só até 2041, quando a população atinge um pico de cerca de 220 milhões e começa a declinar.

Por que isso gera desperdício estrutural?

Aqui é onde o erro de método, planejamento e autonomia, viram erro de resultado, em pelo menos cinco formas concretas:

1. Descolamento oferta-demanda por município. O dinheiro segue "empurrado" para a mesma pasta mesmo que o número de alunos por escola, por sala, por professor, esteja caindo — como na escola de dez salas da anedota acima. O resultado documentado é infraestrutura ociosa: escolas subutilizadas, professores concursados mantidos e outro tanto terceirizados temporário contratados as pressas apenas para rechear e atingir exigências taxativas da folha, por norma de vinculação (não por necessidade pedagógica), prédios que poderiam ser realocados para creche, saúde ou assistência social, mas não podem por causa do carimbo orçamentário repetido, impositivo de cima para baixo, com flagrante falta de autonomia real dos “Entes de baixo”.
2. Rigidez que ignora o inverso do lado saúde. Enquanto a educação vive superávit relativo de capacidade e robustez financeira, a saúde vive o oposto: demanda crescente e estruturalmente mais cara. Mas o piso mínimo de saúde não se ajusta automaticamente para cima com o envelhecimento; segue amarrado a percentuais de receita corrente, que crescem (ou não) por razões fiscais, não demográficas. Para agravar o quadro, ainda tem as decisões judiciais obrigando o prefeito a fornecer medicamentos e/ou tratamentos milionários.
3. Impossibilidade de realocação intersetorial. Como educação e saúde têm pisos separados e não comunicantes, um estado ou município não pode legalmente mover recursos "sobrados" do MDE para custear déficit sanitário — mesmo quando isso seria racional para o bem-estar local, medido caso a caso. Já seria importante, pelo menos flexibilizar a realocação-fusão entre pastas orçamentárias: Da Educação para Saúde, sem deixar de exigir a taxa global de 40%, nas duas, juntas.
4. Um só desenho para 5.570 realidades distintas. A vinculação nacional trata o Rio de Janeiro (grande produtor de royalties, pirâmide etária mais envelhecida) da mesma forma que um município do interior do Norte, com fecundidade ainda alta e pressão de matrícula crescente. É um erro flagrante, gritante, já denunciado pelos próprios cariocas, na ADI 6277 esquecida no STF.
5. Redução obrigatória, gradual e contínua, de gastar 54% com Pessoal, legalmente. Dado a implantação cada vez maior, de sistema digitais, dar a liberdade das prefeituras gastarem 54% das receitas com Pessoal, e ainda depender de aprovação para quase tudo, advinda na Câmara de Vereadores, é uma cilada que o prefeito tem pouca chance de escapar sem ter seu curriculum defasados pelas força espúrias de plantão sob a saia do dinheiro e deveres públicos. Em especial, em pequenas cidades, onde o Clientelismo institucionalizado tem sufocado e até impedido o desenvolvimento econômico destas cidades sequestradas pelos carrapatos malandros, coligados a altíssimos custos.

O ciclo sistêmico que se retroalimenta

Há um agravante temporal: como as projeções do IBGE indicam que a inflexão demográfica (mais idosos, menos crianças) vai se acentuar, cada vez mais, até pelo menos 2050–2070, o descompasso entre "onde a lei manda gastar" e "onde a necessidade real está" tende a crescer, não diminuir, se o desenho constitucional permanecer estático.

Anedota didática 4 — O cobertor curto. Uma vinculação rígida por setor é como um cobertor curto demais para a cama: se você puxa para cobrir os pés (saúde do idoso), descobre o ombro (capacidade escolar ociosa); se puxa para cobrir o ombro, descobre os pés. A solução óbvia é um cobertor mais largo de um lado, ou, mais cumprido do outro, cortado sob medida para o tamanho real de cada cama, é justamente o que falta: uma regra que meça o tamanho de cada "cama municipal" antes de cortar o tecido orçamentário.

Síntese do dilema demográfico

O quadro completo, então, não é uma escolha simples entre "rigidez ruim" e "autonomia boa". É um trade-off entre dois riscos reais e documentados — ilustrados pelas duas anedotas centrais deste texto: de um lado, a escola de dez salas meio vazia (desperdício por descompasso demográfico); de outro, o prefeito e o palco (desperdício por captura política). Se correr o bicho pega. Se ficar, o bicho já comeu e acentuará ainda mais o desperdício e descompasso.

A saída tecnicamente mais defensável, trata-se de calibrar adequadamente ao caso concreto, e a vinculação por diagnóstico demográfico local, mantendo o piso setorial amplo mas com regras de transparência e prestação de contas reforçadas — tenta costurar um cobertor mais largo sem abrir mão da cama de casal unipessoal, toda coberta, onde de fato precisar. Mas isso exige mais do que mudar a fórmula constitucional: exige fortalecer, de forma simultânea, os mecanismos de controle tribunais de contas, sensíveis, portais de transparência, conselhos municipais (técnicos, sérios e efetivos) de saúde e educação, que hoje seriam a única linha de defesa contra o prefeito mal gestor. É exatamente a ausência dessa engenharia institucional complementar que explica por que, até hoje, mesmo diante de dados demográficos tão claros, o desenho rígido segue sendo o "mal menor" escolhido pelo sistema político — e por que a ADI 6277, mencionada antes, segue sem solução: qualquer resposta do STF precisaria enfrentar esse dilema de frente, não apenas decidir se a vinculação em si é constitucional.

Proposta de construção de infraestrutura da Educação adaptável futuramente a Saúde, como resposta de engenharia ao problema demográfico-orçamentário vinculante

Se o problema central é que a demografia muda mais rápido do que a lei orçamentária, existe uma resposta que ataca o descompasso pela raiz física, não apenas pela regra fiscal: projetar e construir hoje, escolas e creches que brevemente precisarão, e poderão, virar posto de saúde.

Como as próprias projeções do IBGE já mostram a curva com boa precisão — queda de matrícula previsível região por região, aumento da população idosa previsível também, não é preciso adivinhar o futuro: já se sabe, com razoável confiança, que uma parcela relevante das escolas construídas hoje para atender a atual geração de crianças terá excesso de capacidade dentro de uma geração, exatamente quando a demanda por unidades básicas de saúde, geriatria e cuidados continuados estiver no pico.

Anedota didática 5 — A planta que já nasce dupla. Imagine dois arquitetos projetando a mesma escola municipal. O primeiro desenha salas de aula com pé-direito baixo, portas estreitas, banheiros infantis fixos, poucos pontos de rede elétrica — perfeita para hoje, mas cara e trabalhosa de adaptar depois. O segundo, sabendo da curva demográfica, desenha salas com pé-direito, corredores e vãos compatíveis tanto com carteiras escolares quanto com leitos e macas, prevê pontos de hidráulica e elétrica já dimensionados para equipamentos de saúde, projeta banheiros e acessos adaptáveis a cadeira de rodas e maca, e usa paredes e divisórias não estruturais em vez de paredes de alvenaria fixas (autoportantes). Os dois prédios custam quase o mesmo hoje. Mas, daqui a poucos anos, o primeiro precisa ser demolido ou reformado a custo altíssimo se a escola esvaziar; o segundo troca de placa na porta e, com obra relativamente barata, vira UBS ou posto de atenção ao idoso. Caso a ser estudado e estabelecidas as condições indispensáveis a ambas, inclusive do entorno interno e externo.

Essa lógica de infraestrutura de dupla vocação (design for conversion, como é chamado em urbanismo e arquitetura hospitalar) resolveria, ao menos parcialmente, a tensão entre os dois pisos orçamentários sem exigir mudança constitucional imediata: o gasto continuaria classificado como MDE no momento da construção — cumprindo a vinculação — mas a estrutura física já nasceria preparada para, no futuro, ser reclassificada e reaproveitada como equipamento de saúde, sem demolir e reconstruir do zero. Isso reduziria o desperdício de capital físico que hoje é o resultado mais visível do descompasso: prédios escolares esvaziando-se em um lado da cidade enquanto novas unidades de saúde são construídas do zero, a custo pleno, do outro lado.

Naturalmente, essa solução não substitui a discussão sobre a rigidez da regra orçamentária — é um paliativo de engenharia, não uma correção do desenho fiscal. Mas é o tipo de medida que qualquer prefeitura poderia adotar hoje, dentro das regras vigentes, sem esperar uma reforma constitucional ou um desfecho da letárgica ADI 6277 ainda esquecida no STF: basta incorporar critérios de adaptabilidade nos editais de construção de novas escolas e creches, algo que hoje raramente entra no radar de quem projeta uma obra pública pensando apenas na necessidade imediata, e não na curva demográfica que já está nos dados do IBGE.

Por fim, resta enfrentar a questão da legitimidade na destinação dos royalties provenientes do petróleo e da mineração. Trata-se de decidir se é adequado utilizá-los para consumo imediato ou se, em respeito às presentes e futuras gerações — inclusive aquelas que ainda não nasceram, mas já são titulares de direitos — deve-se constituir um fundo de investimento voltado à infraestrutura perene. Tal medida encontra respaldo na Justiça consagrada pela Constituição Federal de 1988, que erige a Dignidade da Pessoa Humana como princípio fundamental, válido desde já e para sempre.

Da redação: Elson Andrade – que é arquiteto, urbanista, empresário desenvolvimentista, pós-graduado pelo Instituto de Economia da Unicamp.